新一輪機構改革仍在進行，相關討論也一直在持續。

　　近期，在廣東省茂名市茂南區，由原農業、林業、畜牧、水務、水產、水果等6個局組成的茂南區農林畜牧和水務局設19名副局長一事，經媒體報道后迅速成為此輪機構改革背景下新的網絡熱點，一些網友發問，這究竟是大部制改革，還是大部制留官?地方食藥監管機構改革大幕已啟，此番改革是否能夠破解以往不少地方機構改革停滯不前和越改越亂的亂象?

　　針對這些問題，新華網記者邀請了中國行政管理學會執行副會長高小平、北京大學政府管理研究中心執行主任閻雨、西南交大公共管理學院院長陳光進行了一番對話。

　　大部制改革or大部制留官?

　　針對媒體報道廣東茂南區農林畜牧和水務局設19名副局長，該局回應說，這是大部制改革的需要，原來的領導不能減掉，設置19名副局長是一個過渡，將來采取只出不進的辦法逐步消化。

　　網友評：難道要把“大部制改革”變成“大部制留官”嗎?

　　高小平：“官多”幾乎是每次機構改革都會遇到的頑癥。在機構合并過程中，現在的做法一般是，將涉及到的兩個或多個部門，先把機構合起來，人先并到一塊，除非撤不可的、完全重復的內設機構如辦公廳(室)、研究室、總務部門外，其他機構先做“物理”整合，領導干部也不減少，先任命工作起來，過一段時間再逐步減到位。

　　如果說前面講的副職過多問題屬于普遍問題，機構改革中出現的問題則具有一定的特殊性。因為，機構合起來后，下面各機構的業務工作需要有上面的班子成員分管，即使需要重新分工，也要有個過渡期、磨合期，原來分管的領導對情況了解、業務懂行、政策熟悉，讓他分管可以體現工作和政策的連續性，也可防止因為機構變化而產生管理真空、發生職責履行不到位的現象。這一點，應該說是具有合理性的。但這一過程不能太長。

　　我們要把副職過多這一普遍存在的問題與機構合并中出現的特殊問題，分開來說道，合起來思考。既要看到機構改革需要一定的過渡期，又要看到這里實質性的問題是計劃經濟管理模式的殘余和官員利益固化的傾向。對實施機構改革的政府部門依照人代會通過的改革方案合并后，領導干部暫時悉數保留這一做法表示理解，又希望政府執行法律還是少講條件、多講奉獻為好，能做到一步到位式的改革，最好還是盡量直接按照法律法規設置領導崗位。

　　陳光：目前在機構改革中存在兩個誤區，一是把政府機構改革簡單地等同于大部門制改革，二是把大部門制改革簡單地等同于部門合并。這樣就會出現“越改越肥”、“越改越大”的問題。改革機構改革的核心目標是轉變政府職能。如果機構改革只是簡單在形式上進行合并，還要考慮“人的因素”，就有可能造成“越改越倒退”。

　　減牌子不減人，人員分流難題怎解?

　　在機構改革中，人員編制和干部管理是一項系統工程、復雜工程。由于人員問題涉及許多編制、歷史等遺留問題，改革推進中往往出現一些被認為是“柔性執法”的問題，即只是在結構上做了簡單的撤并，減牌子不減人。

　　網友憂：一些干部好不容易坐上了領導崗位，又不到退休年齡，誰都不愿意因為機構改革而撤銷職務，于是只能撤了機構，把位置保住，以至于一個部門之下養著大批的閑散人員。

　　高小平：之所以出現“減牌子不減人”這些現象，在于改革的系統謀劃不夠和法治剛性不足這兩點上。有的發達國家定了機構編制法，能堅持50 年、60 年，機構和人員總體穩定，只減不增，靠的就是事先的精

　　心謀劃和事后的嚴格執法。

　　閻雨：人員分流問題一直是我國機構改革中的“攔路虎”。在官文化的 “熏陶”下，部分領導干部以官者自居，極力維護自己的權力地位;另一方面，一些單位在分流工作中以不負責任的態度，只簡單分流了一般工作人員。領導干部的職位調整會不可避免地充滿著復雜的利益博弈和激烈的權力角逐，部門利益、個人權力乃至特殊利益集團的利益，很容易成為大部門體制改革的阻力。可以說，目前政府管理中出現的部門職能沖突、內耗嚴重、協調困難等問題，除機構設置本身存在不合理的地方外，說到底其背后則是現實的部門利益在作祟，即受所謂 “權力部門化，部門利益化，利益集團化” 的掣肘，這不免增加了人員分流工作的難度。

　　要想真正實現改革中人員的平穩流動， 必須解決部門利益化的慣性。首先，需要有一個比較完善、健全的實施程序和規則。

　　當然，機構改革的目的也不是說簡單地精簡人員，而是要求人員配置必須實事求是，該增加的要增加，不需要的則要撤銷。

　　大部制改革后，分流人員并不是無處可去，關鍵是看能不能勝任要求更高的新崗位;而要適應新崗位的需求，就必須進行技能考核，把職能整合與人員分流作為核心工作相互統一起來。在不突破編制的前提下， 通過考核競爭上崗或調整充實到其他部門，還可以借鑒歷史經驗，鼓勵分流下來的人員到企業工作，在一定時期內保留原有職級不變，同時給予接收分流人員的企業一定的資金貸款優惠，激發企業接收機關分流人員的積極性。

　　陳光：機構是由人組成的，只有機構的變化而不涉及人的變動，一定不是徹底的改革，也至多是個改革的“過渡狀態”。產生這些問題是實質是利益。如果仍然是系統內部、自上而下的“改革”，不可能出現超越利益的改革力量。

　　能否解決“外合內未合”問題?

　　在上一輪大部制改革中，有人認為也存在一些問題，比如工信部組建后，實際上很多項目的審批職責并沒有轉至工信部，從事相關研究的人員也并沒有轉入工信部。

　　網友問：“外合內未合”這種局面何時能破解?

　　高小平：嚴格說，上一輪大部制改革具有探索和試點性質。主要是希望通過四個正部級機構的整合，看看減少政府組成部門、建大部門制這一發達國家的做法，在尚處于市場經濟還不完善、社會組織發育不足的情況下，是不是適用。經過幾年的探索，總的來說還是有助于經濟社會發展的，推動了政府職能的轉變。

　　從我國開展大部制改革歷程的階段性特點看，上輪改革中某些細節沒有到位的原因，很重要的一點在于探索本身所帶有的局限性。另一方面，按照此前提出的大部制改革任務，主要是解決部門之間的職責分工問題，而這次提出的機構改革，則要在解決部門間職責上存在問題的同時，還要“理順部門內部職責體系”，這就要求在理清部門內部職責的時候，“由內而外”，進一步把部門間的問題解決到位。

　　我認為，上一輪未解決的問題，如前面提到的比較突出的副職過多、過渡期太長的問題。還有，已經合并的機構“貌合神未合”、“外合內未合”等問題，有望通過這輪改革得以解決。改革的路徑和工具有三個，一個是抓職能，就是通過向市場、向社會放權來實現部門職能的整合;二個是抓法治，就是運用法治的力量，強制要求政府部門按照規定辦事，該創新的機制要創新，該再造的流程要再造;三個是依靠信息化手段，運用電子政務的發展來推進改革，推動內部各機構的磨合。

　　閻雨：上一輪大部制改革以“外延式”為特征，著眼于從數量上增減職能、整合機構、嚴控編制。在機構和人員編制上，側重名義上的變更，在行政運行機制與政府管理方式上，側重習慣性的運行模式和行政性的路徑依賴。

　　目前針對專業管理部門職能與綜合管理部門職能的配置仍不科學，綜合管理部門權力過于集中，產業或行業管理部門的行政管理職能不到位、專業管理部門的資金支配、項目立項等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，沒有達到統籌協調的目的。綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。

　　為此，要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。其次，按照大部制改革的要求，可以適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標準，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。政府規模要在與行政環境的良性互動中不斷處于動態調整的進程中，不斷地趨向動態的均衡。

　　新一輪的政府機構改革不應僅是在機構的外在表現形式上做出改變，更應在具體的管理模式上做出相應的變化，改革應該盡快轉軌至以轉變政府職能為核心的內涵式改革上來。依據治理理論，不僅梳理內部機構設置，關鍵在于切實轉變政府職能，真正實現政府與市場、政府與社會的權限界定。