預案僅僅是預案?實踐成效不明顯

　　據不完全統計，截至目前，我國已有38個地級及以上城市出臺了應急預案。

　　實踐是檢驗應急預案效果的唯一辦法。一年來，多地都啟動過預案應對重污染天，在實踐過程中，或多或少都出現了一些問題。

　　2013年12月22日19點32分，天津市環保局通過微博發布啟動Ⅲ級(黃色)重污染天預警的消息，通知立即采取Ⅲ級預警響應，其中強制性措施有車輛限行等。但隨即，天津市交管局否認了要進行限行的要求。

　　2014年3月，北京市出現長時間霧霾天，北大附中校長提出北大附中初中部停課一天，隨后被海淀區教委叫停。

　　不論預案的“朝令夕改”，還是不同部門之間的“烏龍事件”，都反映出應急預案存在的一些缺陷。

　　首先是應急預案缺乏針對性。從2013年11月，環境保護部發布《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》開始，在前后不足半年的時間內，眾多城市相繼出臺了應急預案。時間倉促導致很多城市的預案面孔“雷同”。

　　事實上，每個城市的污染源不同，應急預案的側重點也應有所差別。否則，千城一面，最終的結果就只能是事倍功半，缺乏可操作性。

　　其次，政府相關部門的專項實施方案有待補充。應急預案涉及到環保、交通、教育等多個部門，而目前的應急預案只是簡單地表述要停課、限行，具體到各部門是否有相應的實施細則?是否能相互銜接?比如有的方案提出了機動車限行措施，但如何實施和保障，提前多久、以何種方式通知，在相應的專項實施方案中沒有進行詳細規定。這些雖然是細節，但都影響到應急預案的實施效果。

　　最重要的是，很多城市的應急預案沒有明確違反預案的懲罰措施，讓預案缺乏權威性和執行力。而一些地方在應急時出現部門聯動混亂的現象，也折射出對部門間進行協調的規定不足，以及對預案執行監督力度不夠等問題。

　　多地探索“突圍”

　　江蘇省重新修訂重污染天氣應急預案，完善了預警標準設置、信息發布、應急措施落實等工作;寧波出臺重污染天氣應急預案實施手冊，加強可操作性;石家莊開展污染源解析工作，為應急預案措施提供科學依據……

　　預案突圍，首先要找準城市重污染天形成的根源。對于重污染天，有“源”才有因。應急預案的制訂應該基于科學分析和污染源解析。環境保護部應急辦副主任閆景軍表示，相關部門應該在分析污染大氣重污染發生時段、頻率、持續時間、污染來源和特征污染物的基礎上，掌握工業源、面源、移動源等大氣污染源動態數據，建立大氣污染源清單。

　　其次，在科學分析基礎上，找準癥結，才能對癥下藥。組織專家分析論證，找準關鍵環節，提出應急響應措施。所以，政府相關部門要按照職責分工制定專項實施方案，對應急響應措施進行細化。應急響應措施應當體現“穩”、“準”、“狠”。穩，即穩妥可行，既要采取嚴格的應急響應措施，又要保證基本民生和經濟發展;準，即準確科學，找準應急響應措施與污染物排放之間的關聯，有的放矢;狠，即狠下功夫，嚴格落實應急響應措施，停、限、減等措施要強硬。

　　最重要的是強化政府主導地位，建立起問責機制，確保應急預案能夠落實。

　　《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》專門提出各地的應急方案中要有問責的內容，各地的應急預案中也有相關規定。

　　與其他環境突發事件不同，霧霾主要影響的是人體健康，無法用金錢衡量。另一方面，實施重污染天的應急預案不會產生立竿見影的效果，在一些人眼中，是否落實應急預案看起來就顯得有些“無關緊要”，對應急預案的問責難免給人以“高高舉起，輕輕放下”的感覺。

　　政府應該作為應急預案的制訂者、實施者，更是落實預案的第一責任人。尤其是涉及到眾多部門的協調工作，只靠環保部門牽頭，難以“服眾”。在這種情況下，政府的主導作用就顯得尤為重要。只有做到明確責任，落實預案措施，落實不力被追責，才能盡可能保證重污染天氣下，人民群眾的身體健康。任何預案落實不力的行為，都是對人民群眾健康權益的漠視。

　　完善預警應急體系　響應措施因地制宜

　　保定市在環保部應急辦和河北省環保廳的大力指導下，以及環保部環科院、規劃院和中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組提供的技術支持下，經過多次論證、反復修改以及桌面推演，對重污染天氣預案進行了修編，逐步完善了重污染天氣應急管理工作。

　　環保部有關負責人表示，保定新修編的重污染天氣應急預案，強化了系統性，體現了科學性、銜接性、可操作性和靈活性，為優化預案積累了經驗。不但預警體系更加合理，體制保障更加有力。而且預警理念有重大突破，應急響應的可操作性有本質改善，預案橫向、縱向的銜接更加清晰，應急措施落實有了根本保障。

　　首先，由過去的概念模糊轉變為預警、響應及解除全過程各個環節清晰易行，增強了預案的可操作性。保定市副市長楊寶東表示，新修編的重污染天氣應急預案對各類預警劃分、科學術語表述等分別進行了調整，使預警分級情形描述更實際、內容更全面。同時，確定了監測、預報、會商、預警信息發布、預警級別調整、預警解除整個工作流程，對每個環節進行了詳細規定。在“響應部分”重點強化了各部門響應方案的內容，使各部門不但知道“做什么”，還知道“怎么做”、“誰去做”、 “什么時間做”。

　　其次，由過去的被動響應轉變為提前兩天預警和預警即響應，增強了預警的科學性。保定市環保局有關負責人表示，保定根據中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組研發的提前5天預測空氣質量指數趨勢的成果，以及氣象部門提前 5天預報天氣的情況，在“預警信息發布時間”部分，分別規定了預警信息提前2天發布、提前1天發布，以及未提前發布而出現了重污染天氣時的緊急發布，為各項響應措施的準備和落實提供充足的時間。

　　三是，由過去的對企業關停限產“一刀切”轉變為現在的“一廠一策”、“一廠一案”，增強了預案的針對性。楊寶東說，保定市充分考慮社會經濟承受能力、企業減排空間以及民生問題。在三級及以上應急響應措施中，電力、水泥行業實行“一廠一策”，根據實際生產狀況，通過優化治理工藝措施實現減排;造紙、印染等其他行業實行“一廠一案”，通過輪流停產措施實現減排。

　　此外，由過去的部門操作轉變為政府主導，形成了較為完善的體系，增強了預案的完整性。保定市環保局有關負責人表示，保定市新修編的重污染天氣應急預案形成了政府與部門緊密配合的體系。不但打破了各縣市應急預案照抄市級或同級預案的老路，而且明確了格式、內容，使整個預案系統有機銜接，更加完整。其中，企業操作方案根據行業特性，規定了限排措施、減排量和應急響應的各個細節。

　　同時，保定建成了與周邊城市協調聯動的體系。修改后的重污染天氣應急預案形成了橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、協調聯動的預案體系，在預警響應措施等方面與周邊省市應急預案和實施方案對縫銜接，便于配合更大區域同步取得綜合成效。